ҚАЗАҚСТАНҒА ӘКІМШІЛІК – АУМАҚТЫҚ РЕФОРМА КЕРЕК

(Алашорданың 90 жылдығына орай)


«Егемен Қазақстан», 2007ж 17.02.07. «Өңірді әркім емес, әкім басқарсын», МҰСА Самат:
- ... бұл - әкімдердің жиі ауысуындағы басты фактор.
- Облыс басшылары соңғы үш жылдың бедерінде қалалар мен аудандардың 158 әкімін ауыстырған жөн деп тапқан. Бұл олардың жалпы санының 76 пайызын құрайды.
- ... соңғы үш жылда Ақтөбе қаласына төртінші әкім басшылық жасап отыр. Өткен жыл барысында Қарағандыға екінші адам әкімдікке келді. Бұрынғы әкімдер В.Храпунов пен И. Адырбеков басшылықта болған жылдарда Өскемен мен Қызылорда қаласының әкімдері үш реттен ауысып үлгерді.
- ...соңғы үш жылда Оңтүстік Қазақстан облысында 180 аукыл әкімінің 160-ы қызметінен шеттетілген. Атырау және Маңғыстау облыстары да қалысып тұрған жоқ – тиісінше 75 әкімнің 45-і және 37 әкімнің 24-і ауыстырып жіберілген.
- ... 2474 ауыл, кент әкімдерінің 399-ында тіпті жоғары білім де жоқ екен.
- ...әкімдіктердегі 14564 қызметкердің тек 8789-ында ғана жоғары білім болған.


Аңдату

«Кеңестік одақтың» ыдырау нәтижесінің Евразия құрлығына жаңа мемлекеттердің бой көтеріп, олардың жаңа жүйенің жетегіне жармасып, жаңа қоғам құруына итермеледі. Аталмыш он жыл кеңестік менталитеттің сарсаңға түсе ыдырап, соны психология мен тың көзқарасқа негізделген жаңа әрекет қана жаңа қоғам тудыратынын мойындатуда. Сонымен, келмеске кеткен кеңесшілдік жойылғанымен, алдымыздан жаңа қоғам құрудың объективті жағдайы біз күткендей құшағын жаймады. Осылайша, егемен болумен жүріп, он бес жылдың қалай өткенін де байқамай қалыппыз. Егемендік дегеніміз - жаңа мемлекет құру екен. Ал, біз оның үстіне жаңа формациялы қоғамды қолға алудамыз. Сондықтан да, бұл мемлекеттің қалыптасып дамуы заман талабына жауап беретіндей жаңа тұжырымға негізделген мемлекеттік құрылымдарды дамыту қажет болғандықтан, өз тарапымыздан сондай жаңа мемлекеттік құрылым тұжырымдамасын қоғамдық ортаға ұсынуды жөн санадық.
Бұл тұжырымдама 1992 жылы «Ақтөбе» газетінің 5 нөмірінде жарияланған «Көсеге қайтсе, көгерер?» және 1994 жылы қолжазба күйінде сол кездегі премьер-министр Әкежан Қажыгелдин мен оның орынбасары болған Нағашыбай Шәкеновке жіберілген «Көсеге бүйтсе, көгерер» атты мақалалар негізінде дүниеге келді. «Көсеге қайтсе, көгерер?» қолжазба күйінде 1992 жылғы қараша айында не бәрі бір ай ғана «Егеменді Қазақстан» газетінің бас редакторы болып, артынан мемлекеттік кеңесшілікке тағайындалған Әбіш Кекілбаев ағамызға жіберілгенмен, жарияланған жоқ; мұны шынында да стратегиялық нәрлі ой болғандығынан дейміз. Оның есесіне ондағы айтылған стратегиялық мазмұн кәзіргі кезде бірте-бірте жүзеге асырылуда. Соның кейбіреулері: Ленинск қаласының «Байқоңыр» аталып, ол арқылы Қазақстанның ғарышқа амбициялық мақсаттар қоюы, астананың орталық аумаққа көшірілуі, Курчатовтағы ғылыми атом орталығының құрылуы, Алматының қаржы және туристік орталық болуы т.с.с. Облыстардың жойылып, олардың орнына аймақтардың құрылуы жөніндегі сол кезде шыққан әр түрлі қауесетке бұл еңбектің әсері бар. Өйткені, тәуелсіз Қазақстанның тұңғыш премьер-министрі С.Терещенко 90-жылдардың басында, шынында да, облыстардың санын азайтып, ірілендіру идеясын ұсынғандығын жуырда С.Әбділдин жария етті. Алайда, мұның біз ұсынған идеяға жақындығы бар дей алмаймыз. Елдің әкімшілік-аумақтық бөлінісі жөніндегі бұл идея аумағы кең, халық саны селдір мемлекетті басқаруға негізделген.
Аталмыш тұжырым тұрғысынан биліктің қазыр қолға алып отырған әкімшілік реформасы біржақты және елдің әкімшілік құрылымын жетілдіруге қатыссыз, тақырып жете қарастырылмаған. Сондықтан бұл реформаның нәтижесі қаншалықты тиімді болатындығы қазырғы қордаланған мәселе тұрғысынан қандай болатыны түсінікті.


Мәселенің мәнісі

Қазақстан қазырғы кезде әлеуметтік-экономикалық жағынан белгілі бір сатыға көтеріліп, қордаланған мәселелердің шешілуіне жаппай жол ашыла басталғанымен, мемлекеттік құрылымның ескіргеніне байланысты, ел дамуындағы бұл ахуал кедергілер мен кідірістерге ұшырауда. Мемлекеттік құрылымның ескіргендігіне ең әуелі біз кеңес өкіметі кезіндегі мемлекеттік-әкімшілік құрылым мен әкімшілік – аумақтық бөліністі алып отырмыз. Соңғы кездегі децентрализациялау саясатының біржақты белең алуынан өңірлердегі мемлекеттік міндет атқарымы (функциясы) әлсіреп, талан-тараждық күйге ұшырауда. Бұған Оңтұстық Қазақстан облысындағы нәрестелер қанының жаппай улануына жеткізген жергілікті денсаулық сақтау құрылымының дәрменсіздігін алуға болады. Тіпті, мемлекеттік салалық органдардың облыстық деңгейдегі басшыларының әкімдердің тағайындалуымен болуының өзі осы звенодағы барлық мемлекеттік салалардың атқарымы мен басшылықты әлсіретіп қана қоймай, биліктің жоғарғы және төменгі звеноларының бір бірімен қайшылыққа ұрынуына әкеліп соқтырып отырғаны рас. Бір жағынан қарағанда, облыстық әкімдіктер сол аумақтағы барлық мемлекеттік міндеттердің атқарымын (функциясын) ұйымдастырады және жауап береді, ал бұлардың тыңғылықты жұмысын ұйымдастыруға және ақырғы нәтижесін үйлестіріп отыруға тиісті жоғарғы мемлекеттік органдар тек қана «ақсүйектікпен» заңжоба жасаумен, сол саладағы саясат жасақтаумен айналысады да, оны іске асыруды әкімдерге ысыра салып, белгілі бір сала бюойынша әлгіндей төтенше жағдай кезіккенде, кімнің кінәлі екендігі анықталмастан, мемлекеттік құрылым тігіңкі (вертикал) бағыт бойынша сарсаңға түседі. Бұл жайт әлде де мемлекеттік билік субъектілерінің ара салмағының ойдағыдай еместігін және әкімшілік субъектілерінің өзара жіктерінің теңгерімсіз ажыратылғанын көрсетеді: облыс деңгейінде шоғырланған билік пәрмені төмен қарай барынша тарамайды, жай ғана әкімшілік жаңғырығы іспетті күй кешуде. Осының салдарынан жергілікті билікке сол аумаққа сәйкес шешім қабылдау тән емес және облыстық атқару билік звеносы мөлшерден тыс міндет пен құзырды алып отыр. Шынын айтқанда, халқы аз елге мұншалықты губернаторлар қажет емес.
Басқа жағынан алғанда, жоғарғы атқарушы салалық органдар мемлекеттік міндетті белгілегенімен, оның барысы мен нәтижесіне жауап беретіндей міндеттен ада болған сыңай бар. Мәселен, қазырғы кезде жергілікті жерлердегі білім сапасы мен деңгейі облыс әкімдерінің рейтингісін анықтауға тікелей қатысты шама болып отыр, ал министрлік рейтингісінің бұған қатысы жоқ. Осылайша, әр сала бойынша мемлекеттік міндеттің атқарылу рейтингісі жоғарғы атқару органдарынан аластатылған, мұнымен бірге олардың үнемі болуға тиісті жауаптылығы та шайылып отыр.
Жалпы, біздің елдегі бұдан бірнеше жыл бұрын пайда болған децентрализациялау саясаты сол кездегі қаржы мен жауапкерлік тапшылығынан әлеуметтік салаларды орталық органдардың жергілікті билікке ысыра салу ниетінен туғанын да жасырмаған абзал. Енді әлеуметтік салаларға қаржы құйылып, қан жүгіре бастағасын бұл саясатты қайта қарау ниетінің туып отырғаны тағы бар. Оның үстіне миллиондаған бюджет қаржысы қоғамдық бақылаудан тыс қалғаннан кейін, оны жергілікті билік біржақты пайдалану және жемқорлық пен ысырап етудің үлгісін жасап отыры да бір шындықтың ұшы.
Аталмыш жайтты тағы бір жағынан алып қарағанда, елдегі облыстық мемлекеттік басқарым звеносы қолына мемлекетті федерациялауға алғышарт жасау үстінде: жергілікті барлық билік пен адам, бизнес, табиғат ресурсын бақылау және оларды үйлестіру мен жұмсау шоғырланғандықтан, облыстық әкімдікті жергілікті аумақтағы саяси суперсубъектіге айналуына мәжбүр етуде. Өйткені, облыстық мемлекеттік басқарым звеносын бақылау біржақты да тігіңкі түрде жоғарыдан төмен бағытталған, ал көлденең сипатты түрдегі қоғамдық және халықтық бақылау жоқтың қасы; тіпті болған күннің өзінде жергілікті өкілдік органдар әкімдік құрсауынан шыға алмайды. Сөйтіп, облыстық мемлекеттік басқарым, әсіресе, атқару билігінің басты тұтқасы болып отырғанымен, оның нықты звеносы болып отыр деуге келмейді. Бұл жағдай елді демократияландыру бастамасына кедергі келтіріп қоймай, оған қарсы бірден бір звено екені тағы шындық. Бәрінен бұрын бұл звенолық билік жергілікті бизнестің алаңсыз дамуына бірден бір тұсау болып, жергілікті жекедара корпорацияларды қалыптастырды, өздерінен тәуелсіз бизнесті бұғауда ұстап отыр. Бұл жерде, коррупциялық арқаудың негізі де, осы облыстық басқарым звеносында жатқанын жасыра алмаймыз.
Алайда, аталған мемлекеттік басқарым звеносының елдің бұған дейінгі дамуына үлесі болғандығын жоққа шығаруға болмайды, облыстық әкімдіктер дағдарысты кезеңде қолда бар ресурсты барынша тиімді пайдаланудың, елді тығырықтан шығару барысындағы басты билік тұтқаларының бірі болып келді. Бірақ, елдің ендігі дамуы мен оның демографиялық және аумақтық ахуалына бұл звеноның одан әрі пайдасынан зияны молырақ екендігі күн өткен сайын көріне бермек. Оларды тұжырта атасақ:
- елдің саяси федерациялауына алғышарт жасауда;
- жоғары және төменгі билік звеноларының ара қайшылықтарын туғызуға негіз болуда;
- мемлекеттік басқарым саясатының шалғай аумақтарда ыдыраңқы күй кешуіне апаруда;
- аумақтық дамудың біркелкі емес, иерархиялық (мегополис-полис-провинция) сипат алуына негіз болуда;
- ел дамуының мегополис-провинция қарама-қайшылығына ұрындыруына себеп жасақтауда;
- шалғай аумақтардың демографиялық жалаңаштануы мен шаруашылық дағдарысына тап болуына апарып соқтыруда;
- елді әкімшілік және аумақтық жағынан басқару бір бірімен шатасуда;
- елде аумақтық әлеуметтік-экономикалық әділетсіздіктің өрістеуіне түрткі болуда.

Қазақстанның кеңес империясынан мұраға қалған қазырғы әкімшілік-аумақтық бөлінісін тиісінше әкімшілік және аумақтық сипатқа жіктеу керек, яғни, әкімшілік сипаттағы аудандар мен қалалар ғана қалып, оларды біріктіретін ірі өңірлік мазмұндағы уақыт таолабына сай, жаңа аумақтық бөліністерді жасақтаған абзал. Бұл бөлініс кең аумақтағы экономикалық әлеуетті ұйымдастыруға және селдір орналасқан демографиялық ахуалды бірыңғай басқаруға мүмкіндік туғызады және тиімді билік жүйесін құруға итермелейді.


Әкімшілік - аумақтық бөлініс пен жергілікті басқарым субъектісі

Қазақстанның әкімшілік – аумақтық бөлінісі (ӘБ) жаңа формацияға орай, ырықты (либералды) экономикалық қатынастың сипаты, демографиялық ахуал мен аумақтық әлеует ескеріле отырып, қайта құрылуы қажет. Нақтылай айтқанда, ӘБ қазырғы облыстық звеноның кеңестік иерархиялы-тоталитарлық жүйенің сипаты ретінде жойылып, делдал әкімшілік бөліністі уақыт талабына сай мемлекеттік органдармен алмастыру арқылы басы артық әкімшіл - әміршіл жүйенің түбірімен аласталуына батыл әрекет жасалған жөн.Қысқасы, әкімшілік-аумақтық бөлініс пен жергілікті басқарым субъектісін барынша тиімді етіп реформалау қажеттігі туып отыр. Бұл - жергілікті атқару билігін де әртараптандыру керек деген сөз. Аталмыш жоба ел аумағының байтақтығы мен халық тығыздығының селдірлігін үйлестіре басқаруға жауап беруі тиіс. Сөйтіп, аумақтардың шын мәнінде біркелкі түрде нығаюына алғышарт жасалғаны абзал.
Ел аумағы облыстарды жойып, тек қана аудандарға жіктелген бөліністен тұруы - біздің демографиямызға да, аумақты билеу саясатымызға да сәйкес, әр аудан муниципалдық мүдде мен мемлекеттік төменгі ауқымдағы мүдденің объектісі болғанда, ал жергілікті мемлекеттік басқарым Жергілікті өзіндік меңгеріммен (Местное самоуправление) қабыса отырып, жергілікті билік субъектісі болса ғана интенсивті даму жолына түсетін боламыз. Елдің әкімшілік бөлінісін экономикалық-әлеуметтік әлеуетіне орай үш сипатты:
- индустриялы немесе мегаполисті аудан (МА);
- агро-индустриалы немесе провинциялы аудан (ПА);
- агросекторлы немесе ауылды аудан (АА) түрде жіктеп, оларға сәйкес мемлекеттік мәртебе берілу керек. Сонда ел бойынша шамамен 20 шақты МА, 60-қа тарта ПА және 120-дай АА болмақ.
МА – ды қазырғы және бұрынғы облыс орталықтары мен оларға таяу поселкелер, селолар мен ауылдар аумағының жиынтығы құрайды; ал ПА–ға индустриялық комбинаттар құраушы шағын қалалар мен оған таяу поселкелер, шағын қала, селолар мен ауылдар аумағы бірігеді. АА болса, негізгі экономикасы ауыл шаруашылығына негізделген шалғайдағы елді мекендер мен шағын қала, поселкелерден тұрады. Елді бұлайша үш сипатты аудандарға жіктеу мемлекет тарапынан оларды ерекшелігіне орай дифференциалды дамыту мен аумақтарды өзара интеграциялау мүддесін көздеуге итермелейді. Осылайша үш түлік аудандардан құрылған аумақты бір аймаққа біріктіру арқылы елде бес аймақтық бөлініс жасақтауға болады. Бірақ бұл аймақтарды қазырғы облыс не губерния ретінде қабылдамау керек. Аймақтарға әкімшілік немесе жергілікті өзіндік меңгерім тән болмайды, аумақтық саясат негізінен жоғарғы мемлекеттік билікті төменгі мемлекеттік әкімшілік әлеуетпен ұштастыратындай өңірлік (аймақтық) министрліктер арқылы экономикалы-әлеуметтік салада үйлестіріліп отырады. Бұрынғы облыстық әкімге де, министрліктерге де қарап келген аудандық, облыстық деңгейдегі мемлекеттік мекемелер мен кәсіпорындар енді барынша тәуелсіз қызмет ете отырып, тікелей өз ведомостволарына бағынатын болады. Ал, оларды шаруашылық-жарақ жағынан жергілікті әкімдік арнайы бөлінген мемлекеттік қаржымен қамтамасыз етіп отыруы тиіс. Сонда, денсаулық пен білім саласындағы былықтар үшін жергілікті әкім емес, жауапты жоғарғы орган болмақ, ал әкім әлгі мекемелердің ғимараты мен коммуналдық қызметіне жауап бермек. Бұл жағдай елдегі меншік түрінің нақ па нақ үшке бөлінуін талап етеді: мемлекеттік, муниципалдық және жекеменшік.
Сонымен, ел аумағы шартты түрде бес өңірге: шығыс, батыс, оңтұстық, солтұстық және орталық болып бөлінеді. Оның әрқайсысына шамамен әлгі үш сипаттағы 40 ауданды шоғырландыруға болады. Алайда, бұл аймақтар әкімшілік–аумақтық бөлініске жатпағандықтан, аймақ бойынша өкіметтік билік тармақтары (мәслихат, сот) болмайды, бар болғаны жоғарғы мемлекеттік органдардың аймақтық бөлімшелері болуы мүмкін. Сөйтіп, мемлекеттік өкімет қазіргідей 3 сөрелі (ярусты) емес 2 сөрелі болып нығаяды: жоғарғы және төменгі. Сот билігін алсақ – Ұлттық (Жоғарғы) Сот және аудандық (төңіректік) сот, өкілдік билік – Парламент және аудандық (ауылдық, қалалық, поселкелік) мәслихаттар, ал атқару билігі – Президент-Үкімет және аудандық деңгейдегі мемлекеттік мекемелер мен кәсіпорындар. Ал, аудандық (ауылдық қалалық, поселкелік) әкімдіктер Жергілікті Өзіндік Меңгерімнің (ЖӨМ) құрылымы болып табылады, бірақ заң жүзінде белгіленген мемлекеттік кейбір қызметтерді жергілікті аумақта атқару жүктелетін болады. Сөйтіп, аудандық деңгейде мемлекеттік басқарым мен жергілікті меңгерім тоғысады. Атқару билігінің қызметін нақтылайтын болсақ; Министрлер кабинеті Президент белгілеген міндеттің стратегиялық және тактикалық шешімін анықтап, іске асырады; Аймақтық министрлік шешімді іске асыруды аймақ бойынша ұйымдастырады, үйлестіреді және бақылайды. Аудандық әкімдіктер муниципалдық мүліктерге қожалық етіп, муниципалдық органдарды басқарады. Жергілікті өкіметтің атқару саласы бойынша сәйкес түрде ауыл, поселке меңгерушілері мәслихаттарда сайланады. Ал, аудан әкімі бастапқы кезеңде Президент ұсынысымен бірнеше кандидат ішінен аудандық мәслихатта сайланып, кейін жергілікті сайлауда таңдалуы мүмкін. Мегополистік аудандардағы қалалық маңайлар (городские районы) жергілікті өзіндік меңгерім субъектісі болғаны жөн және олардың әкімдері сайлаушылардың тікелей сайлауымен болғаны абзал. Ондай жағдайда ірі қала әкімдері - әмірлер (мэр) ауданның стратегиясы мен тактикасын жасақтаумен және іске асырумен айналысады да, ал коммуналдық және басқа шаруашылық әкімдердің құзырына көшетін болады. Әмірді бастапқы кезеңде Президент тағайындап, кейіннен қалалық мәслихат сайлауы ықтимал. Жалпы, ең көп дауыс алған (пайыздық көрсеткіш бойынша) әрбір қалалық маңай (городские районы) депутаттарының, айталық, 20 пайызынан қалалық (Мегополисті аудандық) мәслихат құрылғаны жөн.
Әрбір аудан муниципалдық деңгейдегі дербестікке ие болып, өзін өзі басқарады, соған орай әр ауданның қажеті мен мүмкіндігіне сәйкес мәдениет, білім, денсаулық, тәртіп қорғау және коммуналдық т.б. сала бойынша меншігі болуы керек.
Аудандық бюджет жергілікті салықтан құралады, ол жетпеген жағдайда аймақтық министрлік құзырымен дотация көлемі анықталып, мемлекеттік бюджеттен толықтырылады.Сөйтіп, әкімшілік өз құзыры, белгілі бір мөлшерде өз қаражаты, мүлкі арқылы жергілікті мәселелерді шешумен өзін өзі басқарудың толыққанды бірлігі болады, сондай-ақ, атқарушы биліктің тігіңкі бағыныстағы төменгі звеносы ретінде атқарушы өкіл болып табылады.
Мемлекеттік бағыныстағы шаруашылық субъектілерінің қызметін өзіне тиісті аймақ мүддесінің экономикалық, әлеуметтік және басқа салалары бойынша белгіленген мақсатқа жұмылдыра отырып, сәйкес Аймақтық министрлік сол аймақтағы жойылған облыстық әкімшіліктердің саяси, экономикалық, меншіктік, құрылымдық мұрагері болып табылады. Бұл құрылымның ісі мығым болуы үшін Министрлер кабинеті жөніндегі заңда арнайы бір тарау Аймақтық Министрлік жөнінде болып, ал Министрдің Министрлер Кабинетінің мүшесі болуы қажет болмақ.
Әкімшілік – аумақтық бөліністің бұлайша әлпеттенуі әр сала бойынша бұрынғы облыстық мекеме, органдардың құзыры сол аумақтағы аудандық мекемелер мен Аймақтық министрліктер арасында бөліске түседі. Айталық, бұрынғы облыстық Ішкі Істер басқармалары біріктіріліп, сол аймақ бойынша ІІМ аймақтық департаментін құрайды. Ал, муниципалдық өкімет қарауында учаскелік милиционерлер тобы мен бюджет шамасына қарай өзге де бөлімшелер болуы мүмкін.
Сайып келгенде, елдің әкімшілік – аумақтық бөлінісін бұлайша “ойсырата” өзгертуге ырықты экономикалы демократиялық қоғам жағдайында тиімді де қауқарлы және арзан басқару құрылымын құрауға итермелейтініне көп ұзамай-ақ көз жетеді. Ал, қазырғы бөліністің соншалықты қайшылықты да, тиімсіз де икемсіз әрі қымбат екенін, 25 млн-дық халқы бар Өзбекстанда 13 облыс екенін, ал 20 млн-дық Мәскеу облысы мен өзімізді салыстыру арқылы көз жетеді. Аталмыш мемлекеттік құрылым жүйесі халықты билік пен мемлекеттік басқаруға барынша жақындатады және елдің бар аумағының мәртебесін бірыңғайлап қоймай, оларды әділетті басқару мәселесін шешуге негіз болады. Сол кезде ауыл - қала, мегополис - провинция, аумақ - индустрия қайшылықтары жойыла бастайтын болады. Ырықты экономика мен демократия жағдайында мемлекет басқару көлемі мен сипаты оның демографиялық және аумақтық (территория) сипатына да тәуелді екенін ескеру ләзім.